在这种规范背景下，如何在理论上解释常设机关的常设？它仅仅是指在事实层面的经常工作，还是也包含了某种规范含义？这些问题都值得深入探究。
在体系视野下，行政处罚的实施需要与其他措施相配合，主观过错要件的地位及适用方式也无法脱离这样的背景。尽管这可以被认为是主观归责的一种特殊的适用方式，但由于采取举证责任倒置的做法，在效果上其实与结果责任非常接近。
参见黎宏:关于‘刑事责任的另一种理解，《清华法学》2009年第2期，第30-31页。二是行为人只要能证明自己按照该类型化的填充规范履行了与自己能力相匹配的注意义务，就足以证明自己不存在主观过失，不具有规范上的可责性。根据该指南，食品销售者可以分为一般食品销售者和食品销售企业，食品销售企业还可细分出实行统一配送经营方式的销售企业。行政法理论界有一种关于过错推定的观点认为，之所以可以从行为人的违法行为推定主观上的过错，是因为行政法规范为相对人设定了应履行的义务，对法规范的违反即违反了注意义务。从责任的根源讲，这种观点又与道义责任论密切相关，二者都以行为人的自由意志为基础。
[34]参见《餐饮服务食品安全操作规范》6.3进货查验。实行统一配送经营方式的销售企业，还需要在企业规章制度中明确总部和门店开展进货查验记录的方式、内容及责任分工。不过，当时的制度设计者也不能不考虑全国人大与中央人民政府委员会在事实上的差异。
这正显示出国务院作为最高国家行政机关的机关性质，也寓有立法与行政适当分工之意。首先，职权立法否定说之所以不当，原因在于它局限于对一般意义上的立法机关与行政机关之关系的讨论，且拘泥于德国法上的见解，没有注意到我国宪法上的议行复合结构。1953年，邓小平在中央人民政府委员会所作的关于选举法草案的说明，是这一时期阐述政权机关代表性的经典文献。在1982年宪法上，依然存在全国人大代表担任国务院主要职务的惯例，不过此种惯例也有变化。
因此，采取适当措施，如扩充全国人大常委会的人数，或者增加地域性委员等，似乎就有了必要。由上述规定看，1949年中央人民政府组织法上的议行关系呈现高度单一的结构，中央人民政府委员会是国家唯一的立法机关，政务院为执行机关。
[69]在人民代表大会制度下，根据合作关系及分享权力的可能性及程度形成了一个以人民代表大会为中心、机关间关系紧密度向外逐渐减弱的差序格局，人大常委会、人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院由内向外依次排序。[56]前引〔31〕，刘志鑫文，第14页。但是，单就全国人大来说，人们优先考虑的其实是它的代表性，因为一千多人组成的会议显然不易频繁召集。参见前引〔30〕，王旭文，第82页。
注释:[1]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第174页。[8]参见孙莹:《我国人民代表大会的制度特征及职权发展逻辑》，《复旦学报(社会科学版)》2022年第5期，第177页以下。这种立法主体的复合性，进一步催生了议行关系的复合性，即我国宪法上的议行关系包含两个关系维度，其一是全国人大与国务院的关系，其二是全国人大常委会与国务院的关系。这两段论述，涉及的都是人大和政府之间的议行关系。
至于国务委员，有的是全国人大代表，有的则不是。从实践来看，各代表团在这个阶段也的确会提出意见。
在前一关系维度中，国务院从属于全国人大，这延续着议行合一的形式。[52]甘超英:《联邦德国宪法的基本原则》，《中外法学》1995年第3期，第64页。
从理论上说，行政永远是立法的下位概念，国务院对全国人大及其常委会制定的法律当然负有执行的职责，但由此并不能推出无法律，即无行政的结论。当然，在其他国家机关（如国务院）及其职权已由宪法明文规定的条件下，所谓产生，并不是说整个国务院都是由全国人大从无到有设置的，而仅仅是指国务院的人员都是由全国人大配置的。作为国家最高权力机关的执行机关，它所具有的民主正当性决定了，修宪者必然期待国务院在加强社会主义法制方面发挥积极作用。全国人大常委会由此获得对法律的修改权。若机械套用德国法上的法律保留观念，认为国务院制定行政法规的权力不属于国务院的固有权，则势必也要认为全国人大常委会的立法权不属于它的固有权。这种认识存在两方面问题。
更具行动能力的全国人大常委会与国务院则承担着日常性的立法、行政职能。四、议行复合结构的理论与实践意义我国宪法上的议行复合结构由两类议行关系构成：一类是全国人大与国务院之间的关系，一类是全国人大常委会与国务院之间的关系。
这里的代议与执行的关系，指的就是人大与政府的关系。[2]对这些主要观点的介绍，参见谢立斌:《论国务院的职权立法权》，《政法论坛》2018年第6期，第101页。
[70]前引〔30〕，王旭文，第67页。各国普遍出现的立法职能从议会的大会向议会内的委员会转移的趋势，就是立法专业性要求不断提升的必然结果。
[66]我国宪法并没有对其他中央国家机关与全国人大的关系作出界定。我国宪法体制下，全国人大与全国人大常委会之间的功能分配也呈现出这种特点，全国人大常委会的行动能力不仅在于其人数较少，也在于它的专业化。议行合一原则的一个突出特点，就是强调代表或者议员要亲自执行自己通过的法律，亲自检查实际执行的结果。这实际上是在主张高强度的法律保留，也是对国务院职权立法的否定。
基于对种种现实情况的考虑，修宪者最终维持了全国人大的规模，而以强化全国人大常委会职权的方式，解决全国人大代表性与行动能力之间的矛盾，即将原来属于全国人大的一部分职权交给它的常委会行使。[87]前引〔1〕，肖蔚云书，第174页。
1982年宪法实施后，人们对议行关系曾有不唱对台戏的提法，这在当时的历史条件下有其理由，但它似乎已不太适应合宪性审查时代的要求。据笔者检索，在一届全国人大一次会议任命的国务院总理、副总理及国务院秘书长中，只有2名副总理不是全国人大代表，这可谓延续了议行合一的原则。
按照修宪者的描述，这样，人大常委会就享有仅次于人大的很广泛的权力，它就起了一个国会的作用，跟一个经常工作的国会差不多的作用。作为最高国家权力机关的执行机关，国务院也需要执行全国人大及其常委会的有关决议、决定。
此类论述借用了议会内阁制下的议行关系理论，实际上不足以解释我国宪法上的国家权力结构。[95]参见前引〔20〕，胡乔木文，第513页。[30]国务院常务会议全体成员均为全国人大代表的现象，被王锴称为隐性的议行合一(参见王锴:《论宪法上的首都》，《中国法律评论》2017年第6期，第165页)。在1982年宪法之下，全国人大常委会对国务院只有程序性问责的权力，如质询，而没有实质性问责的权力，如罢免。
前引〔42〕，彭真文，第108页。在议行双层结构中，‘中国共产党—全国人民代表大会的政治决断维度属于‘议的层面，立法、行政、司法、监察维度的国家权力则属于‘行的层面(参见李忠夏:《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，《法学研究》2019年第6期，第9页)。
他在1937年指出：当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。民主授权与民主问责相对应，全国人大在进行民主授权的同时，也对由其产生的中央国家机关进行民主问责。
当时革命根据地的政权尚缺规模性立法的实践经验，人民代表大会的常设机关也尚未设立，有关民主集中制原则的论述，自然不会触及人民代表大会的常设机关与执行机关的关系问题。全国人大常委会与国务院的组织产生程序确有不同，但其组成人员人选最终都由全国人大表决通过，体现了全国人大的意志。
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